Durante el sexenio que está por concluir, dos cambios mayores repercutieron en el rumbo de la política cultural del país: la creación de la Secretaría de Cultura y la promulgación de la primera Ley General de Cultura y Derechos Culturales. El siguiente reportaje pondera su calado y verdadero alcance, y señala los retos inmediatos a los que se enfrentará el nuevo gobierno.

Antecedentes

Cuando en 1988 Carlos Salinas de Gortari asumió la presidencia, corrió un rumor que con los años se convirtió en parte de la versión no oficial del nacimiento del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes. Se decía que Salinas propuso a Octavio Paz y a Carlos Fuentes para dirigir la entonces planeada Secretaría de Cultura, pero como ninguno de los escritores aceptó, el presidente dispuso que en su lugar  se creara un Consejo, cuyo presidente fue Víctor Flores Olea y, dos años después, Rafael Tovar y de Teresa, quien estuvo al frente durante toda la administración de Zedillo. Si se rastrean los hechos, es posible encontrar testimonios de una consulta que se hizo entre la comunidad intelectual, en donde se proponía que se instaurara un Fondo Nacional para la Cultura que apoyara la creación y difusión del arte en sus diversas vertientes. Cuando Vicente Fox asumió la presidencia del país, Sari Bermúdez estuvo al frente de CONACULTA; luego, con Felipe Calderón hubo dos periodos: primero el de Sergio Vela y luego el de Consuelo Sáizar. Las administraciones panistas no estuvieron exentas de polémica, y la discusión sobre la necesidad de una Secretaría de Cultura siguió su curso hasta que ésta se materializó durante el sexenio que se va.

La creación de la Secretaría de Cultura

¿Cuál es el ADN de nuestra política cultural? Según refiere Gerardo Ochoa Sandy, periodista y gestor cultural, “desde el punto de vista institucional, la política cultural en México puede interpretarse a partir de dos movimientos. En uno de ellos se crean instituciones y se emiten disposiciones legales heterogéneas. En otro las instituciones son agrupadas bajo esquemas de organización más general y las disposiciones son actualizadas. La Secretaría de Instrucción Pública de Justo Sierra, la de Educación Pública de José Vasconcelos y Jaime Torres Bodet, el INAH, el INBA y el CONACULTA son los episodios más relevantes”.

En la dinámica del primero de estos dos movimientos, el 18 de diciembre de 2015 entró en vigor el decreto del Congreso para que surgiera la Secretaría de Cultura, encargada de todas las atribuciones en materia de promoción y difusión de la cultura y el arte que antes llevaba a cabo la SEP. Designado por el presidente, Rafael Tovar y de Teresa encabezó el surgimiento de esta nueva secretaría de Estado. En un inicio, la comunidad de creadores y promotores culturales vio con buenos ojos su creación. Pareció entonces la vía más eficaz para darle autonomía al sector cultural y liberarlo de un lastre que duraba décadas: la dependencia del CONACULTA a la SEP. Sin embargo, otra versión de los hechos es que esta liberación venía enmascarada por un movimiento político de negociación sindical: Aurelio Nuño acumulaba problemas con los maestros y era necesario que los trabajadores de la cultura se desprendieran del SNTE. A raíz de la creación de la Secretaría de Cultura, muchos de éstos pertenecen ahora al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Secretaría de Cultura.

Para Jorge Domínguez Cerdá, coreógrafo ganador del premio nacional de danza José Limón en 2010, el balance es positivo: “a pesar de muchos inconvenientes que tuvo la creación de la Secretaría de Cultura, es indudable que fue un gran logro del sexenio. La presencia de Tovar y de Teresa, quien para muchos no fue santo de su devoción, fue importante como promotor cultural; sus esfuerzos, finalmente, tuvieron este gran resultado. El tiempo pondrá su obra en el sitio que merece. No obstante, contraviniendo a lo logrado con la Secretaría de Cultura, la reducción o mantenimiento en el mismo plano del presupuesto fue el prietito en el arroz”.

El tema presupuestal

A  pesar de las expectativas, la autonomía de la Secretaría de Cultura no implicó un crecimiento en el presupuesto dedicado a este rubro. Carlos Villaseñor, consultor internacional en políticas culturales para el desarrollo sostenible, basado en el Prepuesto de Egresos de la Federación (PEF) y en los etiquetados y recursos del Anexo 19, elaboró el siguiente cuadro, que agrupa los recursos destinados al sector cultural desde la administración de Felipe Calderón hasta la de Enrique Peña Nieto.

Año de ejercicio

Presupuesto (en pesos)

2007

$7,434,634,853

2008

$9,423,580,630

2009

$11,651,632,294

2010

$11,459,498,804

2011

$12,059,936,240

2012

$16,662,881,229

2013

$18,206,568,555

2014

$18,756,668,833

2015

$19,781,208,031

2016

$17,233,934,175

2017

$16,084,596,208

2018

$16,549,943,454

Como indican las cifras, la administración de Felipe Calderón consignó menos recursos al sector cultural que la de Peña Nieto. Los números dan constancia de que en el sexenio de este último hubo un aumento del PEF que luego disminuyó y después se mantuvo casi igual, sin que el nacimiento de la Secretaría de Cultura afectara en algo, y a pesar de que, por primera vez, en 2017, el presupuesto fue independiente del de la SEP.

Para Francisco Moreno, fundador del sello Editarte Publicaciones, editorial especializada en gestión y política cultural, las consecuencias de que este presupuesto no matuviera su crecimiento de principios del sexenio son claras: “Vemos a una Red de Bibliotecas descuidada, el Sistema de Información Cultural está desactualizado, la infraestructura se encuentra desatendida, así como el trabajo en el exterior relacionado con la cultura. Todo ello sin mencionar la limitada y timorata respuesta a los efectos del sismo del 19 de septiembre pasado, y que los municipios y los estados vieron drásticamente disminuidas su labor y recursos”. Además, según precisa Moreno, los etiquetados fueron eliminados con la creación de la Secretaría de Cultura para darle un uso discrecional al presupuesto: “Parece que quienes ejecutan las políticas públicas tienen su mirada en otra parte, usan el cargo como escalón para otros fines, y son aquellos que ostentan las comisiones de cultura del legislativo y del Congreso, responsables del desaseo de este periodo”.

Es necesario precisar también que hay fondos que se destinan a la cultura provenientes de otras dependencias y cuyo uso es más difícil de calcular. Lucina Jiménez, doctora en antropología y consultora internacional de política cultural, advierte justamente que “no todo el presupuesto lo ejerce ni lo consigue la Secretaría de Cultura. Las comunidades artísticas y culturales, empezando por el cine, han salido a la calle en varias ocasiones para impedir los recortes. La Comisión de Cultura y Cinematografía de la Cámara de Diputados, en acuerdo con la SHCP y los partidos políticos, etiqueta recursos con y sin convocatoria, dada la indefinición de los mecanismos de financiamiento a los estados y la sociedad civil. Los fondos que solían etiquetarse para las entidades federativas, 32 millones de pesos por Estado, se concentraron a partir de 2016 en el Ramo 48 de la recién creada secretaría, reduciendo el financiamiento cultural del país”.

Desde el punto de vista de Carlos Villaseñor, en 2016 hubo una disminución de recursos destinados al sector cultural; las bajas presupuestales y la reducción del petróleo, entre otras cuestiones, podrían justificar una consecuente baja en el PEF: “A mí me parece que lo más grave que ha pasado es la recentralización de la decisión en la erogación de los recursos; es decir, que ya sea una decisión a discreción por parte de la Secretaría de Cultura”.

La discusión sobre la asignación de estos recursos resulta primordial ya que, desde el punto de vista económico, en México la cultura cumple un papel de primera importancia: “El aporte de la cultura al Producto Interno Bruto (PIB) en México es similar al de Canadá, mayor al de Colombia, Argentina, España y Finlandia, aunque menor al de Estados Unidos. En 2016 produjo 1,359,451 empleos y generó un movimiento económico de $617,397,000”, anota Lucina Jiménez. Este último dato lo extrae de la Cuenta Satélite de la Cultura (INEGI, 2016).

La gestación de la LGCDC

Tras la creación de la Secretaría de Cultura y a partir del artículo 4° de la Constitución, tuvo lugar la gestación de la Ley General de Cultura y Derechos Culturales (LGCDC). El 14 de diciembre de 2016, integrantes de la Comisión de Cinematografía de la Cámara de Diputados se presentaron al Consejo Redactor de la Ley de Cultura. Dicho Consejo envió la propuesta de ley y un documento orientador para la Comisión de Cultura de la Cámara de Diputados. Sin embargo, luego se enteraron de que el presidente Peña Nieto recibió un documento de ley muy distinto, proveniente de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal. “Ignoraron todo lo que nosotros habíamos hecho durante tres meses. Retomaron una iniciativa de ley que Rafael Tovar dejó encauzada cuando fue secretario de Cultura”, relata Eduardo Cruz Vázquez, periodista y promotor cultural.

El 28 de febrero de 2017 fue aprobada la LGCDC. En su momento, Cristina Gaytán, diputada del PRD, acusó al Ejecutivo Federal de “enviar una ley que no respetó las cinco iniciativas enviadas y estudiadas en conferencia por las Cámaras de Diputados y Senadores”. En su defensa, Raúl Ávila Ortiz, especialista en derecho y política cultural, que también participó en el Consejo Redactor del Documento Orientador para la LGCDC, apunta:

En el Senado se encontraron varios enfoques sobre los contenidos de la ley y prevaleció una posición menos garantista y más instrumental; es decir, se priorizó el propósito de construir más un andamiaje legal para la operación de la Secretaría de Cultura, detallando los instrumentos de cooperación y participación, que los mecanismos y técnicas de garantía. Así, por ejemplo, se evitó establecer grandes conceptos y directrices entre sectores del gobierno federal y los gobiernos locales y se prefirió formalizar instrumentos que irán madurando en el futuro, como el Sistema Nacional de Información Cultural y la Reunión Nacional de Cultura, mismos que servirán para ir coordinando y facilitando la participación de diversos sectores y actores en la materia.

Ávila Ortiz considera que en los 42 artículos que componen la LGCDC existen una serie de contenidos valiosos, ya que su objetivo es promover, respetar, proteger y asegurar el ejercicio de los derechos culturales. Sobre este punto, Villaseñor advierte que el foco de la ley no está ya en los bienes sino en los derechos culturales: “La atención ya no está en los objetos sino en las personas, en los derechos humanos culturales que son ejercidos, inherentes a las personas: esto es un cambio radical”.

La LGCDC establece una política cultural de Estado que no se ejerce únicamente a través de la federación, sino por medio de los tres ámbitos de gobierno: federal, estatal y municipal. La ley enlista una serie de derechos culturales y, en concordancia con la Reforma constitucional de 2011, deja abierta a reconocer aquellos derechos culturales que existen en la Constitución o los que sean reconocidos en los tratados internacionales (convenciones y pactos); también instruye bases de coordinación entre la federación, los estados y municipios para el cumplimiento de los objetivos en favor de la cultura, y funda las bases de una legislación para la promoción de la salvaguarda del patrimonio inmaterial.

Deficiencias de la ley

¿Qué le hace falta entonces a la LGCDC? ¿Por qué hay opiniones divididas con relación a su eficacia? Carlos Villaseñor considera que no se desglosaron los derechos culturales con el alcance que ya han definido los instrumentos y los tratados internacionales: “Es bueno que estén, pero pudieron haber sido señalados de una mejor manera”. Otra situación que destaca es que se eliminó toda la parte relacionada con la transversalidad de la cultura: “La propuesta que planteamos trataba de señalar de manera muy clara cuáles eran los ámbitos en los que la Secretaría de Cultura tenía un quehacer conjunto con otras secretarías; por ejemplo, con la de Turismo, la de Economía y la de Desarrollo Social”.

Villaseñor también destaca la falta de políticas de fomento a la economía cultural, así como la falta de seguridad jurídica para los creadores y trabajadores de la cultura, derechos de autor y seguridad social para los creadores.

Raúl Ávila Ortiz comparte la visión de Villaseñor respecto a la ley de cultura y añade: “Desde luego que la ley es perfectible y debe ser objeto de nuevas reflexiones y adecuaciones para sincronizarla mejor con el nuevo paradigma constitucional de los derechos. Eso significa que se le imprima a la ley un énfasis proderechos y que se precise de la dimensión individual, colectiva y transversal de la cultura y los derechos y políticas culturales, a efecto de que cobre más peso en la administración pública federal y se vaya integrando un sector cultural que sigue fragmentado y poco articulado. Pienso que todavía hay mucho que estudiar, proponer y cambiar, como tanto que preservar, gozar y crear para contribuir a esos procesos.”

El futuro inmediato

¿Qué momento vive la política cultural en nuestro país? ¿Qué nueva ruta se debe seguir en el sector cultural? Los especialistas coinciden en que las bases ya están dadas tanto en las funciones de la Secretaría de Cultura como en lo que establece la LGCDC. “Se pasó de una visión vasconcelista, vertical, centrada en el patrimonio y en las artes, a una política cultural orientada en garantizar el derecho humano y los derechos culturales, una política cultural que se instrumenta en los tres ámbitos de gobierno. Eso, indudablemente, es el comienzo una reforma cultural”, puntualiza Carlos Villaseñor.

A partir del 1º de diciembre, la administración lopezobradorista tendrá 6 meses para presentar el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2024. Por primera vez en el sector cultural se realizará un programa independiente que corresponda a las necesidades de la Secretaría de Cultura y no a un programa especial de cultura y arte, como se incorporaba anteriormente a la SEP, cuando la cultura era vista como un apéndice. “Si existe congruencia en la siguiente administración, el programa que van a diseñar se debería de llamar Programa de Cultura y Derechos Culturales. Y tendrá que estar apegado a la LGCDC”, indica Carlos Villaseñor.

Por su parte, Alejandra Frausto ha dejado claro que el proyecto cultural que promoverá la nueva administración, llamado “El poder de la cultura”, pondrá la cultura al alcance de todos, quitándole su presunto carácter elitista. En ese sentido, los sectores más favorecidos serán los Estados con más índices de pobreza y en donde los jóvenes carecen de una oferta cultural; el enfoque también es, por lo tanto, reconstruir el tejido social.

Lo cierto es que al gobierno de AMLO le tocará continuar y afianzar la reforma cultural que inició el gobierno de Peña Nieto, tomando en cuenta los cimientos —y la estructura legal— que se acaban de poner. ¿Se apostará por la continuidad institucional o por una ruptura transformadora?

 

Mary Carmen Sánchez Ambriz
Ensayista, editora y periodista cultural.