El que esto escribe suscribió hace quince años un manifiesto que criticaba un olvidado proyecto foxista de ley de cultura y proponía, en cambio, que se dotara de autonomía a las instituciones culturales.1 Lo que ocurrió fue exactamente lo contrario: la Secretaría de Cultura, instaurada durante el sexenio de Enrique Peña Nieto, centralizó la estructura cultural del gobierno federal. A pesar de su nula incidencia en la historia institucional, algo debió inquietar la propuesta de autonomía, pues en los últimos tres lustros he escuchado a una variedad de funcionarios de cultura argumentar sobre la imposibilidad de dicha condición jurídica, con posiciones que van desde el “yo estaría de acuerdo si…” o “no se puede ahora mismo…” hasta las negativas tajantes.
Ilustración: Ricardo Figueroa
La posición del gobierno federal durante el sexenio actual ha sido la misma. Esto no debe sorprender a nadie, pues hubo continuidad en los mandos de la cultura. Hay, sin embargo, una diferencia: durante los últimos veinte años, el Estado mexicano consolidó diferentes órganos autónomos. El Fondo Nacional para la Cultura y las Artes (Fonca) era una excepción en el conjunto del sistema cultural, pues gozaba de autonomía y su funcionamiento interno se regía por un minucioso sistema colegiado de evaluación entre pares. ¿Tenía fisuras y defectos? No hay duda. Sería largo explicar los orígenes de esas inconsistencias, pero es un hecho que el Fonca había conseguido un consenso razonable de la comunidad cultural. Baste decir, por lo pronto, que su operación financiera se apoyaba en un fideicomiso y eso lo convirtió en un objetivo para el gobierno de Andrés Manuel López Obrador. Si esto hubiera sido todo, habría poco que comentar: el fideicomiso era uno, entre otros mecanismos jurídicos posibles, para llegar a la autonomía técnica y administrativa. Pero su desaparición, junto con muchos otros fideicomisos, y aparejada a la manifiesta hostilidad del gobierno federal por los órganos autónomos, obliga a hacer una consideración de orden general.
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La acción del gobierno se apoya en un discurso político que busca compensar la progresiva disminución de autoridad de los Estados nacionales frente a las corporaciones multinacionales. Ese pensamiento busca cancelar o modificar uno de los procesos de la transición: el que buscaba acotar la autoridad del Ejecutivo modificando las leyes e instaurando organismos autónomos. El respetado político y abogado Bernardo Bátiz —quien fue el procurador del Distrito Federal durante la jefatura de López Obrador y sigue siendo uno de sus políticos más cercanos— asevera lo que sigue:
Entre tantas ideas de las que el neoliberalismo nos ha convencido, nos ha “vendido” —como se dice en la propia jerga de esa corriente económica y política en boga—, está la de que deben existir organismos autónomos que no sean parte o dependencia política o administrativa de ninguno de los tres poderes tradicionales, en especial, que no lo sean del Ejecutivo e, ingenuos que somos, hemos “comprado” esa idea de origen no claro.2
El temor concreto del maestro Bátiz es que esta tendencia busque “debilitar al Poder Ejecutivo, quitarle herramientas para la gobernabilidad” y, más concretamente, que los órganos encargados de la persecución de los delitos pierdan coordinación con el presidente o los gobernadores. Esta reflexión viene de los debates sobre la autonomía de los ministerios públicos en la Constitución de la Ciudad de México,3 pero no puede limitarse a ese contexto. Bátiz convierte su crítica en una aseveración general y asegura que la autonomía es una “idea de origen no claro”.
No soy jurista, sino historiador, pero me atrevo a discrepar muy respetuosamente. Las ideas sobre la autonomía son una parte bastante clara de la historia del derecho administrativo de los siglos XIX y XX, una rama del saber jurídico que es medular para las corrientes políticas a las que perteneció el propio Bátiz; no olvidemos que Manuel Gómez Morin fue el fundador del Banco de México y uno de los personajes clave en la autonomía universitaria. Bátiz concibe un Poder Ejecutivo con facultades amplias para llevar a la práctica las determinaciones del electorado. Los organismos autónomos serían dos cosas: una “moda” peligrosa o un truco de los poderes trasnacionales para someter a los gobiernos reformistas, encarnados estos últimos por dirigentes muy protagónicos, surgidos de voluntades populares siempre unívocas. Pero las ideas y estructuras jurídicas de la autonomía son muy anteriores al neoliberalismo y sus afanes totalizadores.
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El desarrollo de las doctrinas o ideas acerca de la autonomía puede acreditarse al impacto que tuvieron en México distintas teorías institucionalistas del derecho y, en particular, el pensamiento y escritos del jurista francés Maurice Hauriou. Nacido en 1856 y fallecido en 1929, este profesor de la Universidad de Toulouse intentó rescatar el vitalismo biológico para las ciencias jurídicas. No sorprende que tuviera lectores muy atentos en México, donde la biología nació (igual que en otros lugares) declarando la inexistencia de cualquier “principio vital” distinto de las leyes de la naturaleza para explicar la vida.4 Hauriou decidió apelar a la noción de “idea directriz” de Claude Bernard para aplicarla a las instituciones públicas y privadas, y de esa manera declarar que existía “la vida” de las instituciones, semejantes en eso al “ser humano”, al que concebía análogo a “una institución corporativa”. Distinto de lo que vendría a ser el sentido común en las teorías jurídicas mexicanas, para Hauriou no eran las leyes las que daban lugar a las instituciones; eran las “personas morales” públicas las que originaban las leyes, cuya función era simplemente marcar los límites entre los derechos individuales y el bien público.5 Pese a la progresiva autonomía del positivismo jurídico, el vitalismo tuvo en México una larga historia que quizás podría acreditarse a la lectura, desde casi todas las tendencias intelectuales, del filósofo francés Henri Bergson, uno de los intérpretes del pensamiento de Bernard.
La noción de “autonomía”, aplicada a las instituciones del Estado, es consecuencia de esta forma de pensar y se definió a partir de los “establecimientos públicos” franceses: “Una persona jurídica que administra un servicio público especial”. La historia de estos órganos del Estado, que funcionaban “con una cierta autonomía”, sería larga de reseñar aquí, aunque es de interés señalar que muchos de ellos estaban encargados de administrar los bienes “confiscados como bienes nacionales” durante la Revolución francesa y, en particular, de administrar los bienes asociados al culto de distintas religiones.6
El divorcio entre las disciplinas del saber jurídico y el resto de las humanidades, bastante radical en México, ha provocado que esta historia quede un tanto oscurecida por un interés obsesivo en el texto constitucional. Pero si el Estado va a ser reestructurado, importa bastante entender el origen, las ideas y el funcionamiento de aquello que se desea cambiar, no vayan a dejar ir al niño con todo y el agua de la bañera. En la legislación mexicana existen organismos que funcionan merced a la autonomía porque, de acuerdo con las doctrinas jurídicas vigentes en el siglo XX, son el resultado de una ley o un decreto presidencial, tienen personalidad jurídica propia y administran su patrimonio. En algunos casos, como las universidades públicas, la autonomía es bastante radical y los intentos de limitarla han sido, además de pasajeros, la antesala de nuevas libertades. Como señala Jorge Fernández Ruiz, lo que es una novedad es que existan órganos del Estado con autonomía política, pues el “organismo público autónomo […] se ubica fuera del ámbito de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y está dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, rompiendo con la teoría clásica —actualmente en crisis— de la separación tripartita de poderes, sostenida por el artículo 45 constitucional”.7
En el siglo XX, el institucionalismo causó un agudo interés en países cuyos sistemas jurídicos se amoldaron a un ideal de Estado corporativo.8 En México, y particularmente a partir del otorgamiento de la autonomía a la UNAM en 1929, este recurso administrativo ha sido utilizado para administrar tensiones políticas que no tenían otra manera de resolverse.9 No sorprende que el institucionalismo causara interés en México, en el país cuyo régimen acabó por renovar, cada seis años, un “régimen de instituciones”—aunque sin abolir por completo los “gobiernos de caudillos” a los que se refirió críticamente Plutarco Elías Calles en su famoso discurso posterior al asesinato de Álvaro Obregón. Si bien en la letra las prácticas jurídicas actuales padecen de un legalismo literal, exagerado y dogmático, esto posiblemente sea una reacción a una cultura política —más que jurídica— que atribuía vida propia a “los órganos” del Estado.
Descartado, pues, que la autonomía administrativa sea una “moda”, también hay que alejarse de toda idealización a ciegas. Ahora vale la pena preguntarse si la autonomía de los organismos culturales sería posible o deseable, en qué medida o con qué fines. Y eso requiere una nueva entrega en esta serie de artículos.
Renato González Mello
Investigador del Instituto de Investigaciones Estéticas de la UNAM. Es miembro de la Academia de Artes.
1 Reyes Palma F., y otros. “No a la Ley de Cultura; autonomía, propuesta de los 21”, Proceso, 12 de septiembre de 2004.
2 Bátiz, B. “La Fiscalía General”, La Jornada, 2 de noviembre de 2019.
3 Bátiz, B. “Organismos autónomos”, La Jornada, 12 de diciembre de 2016.
4 Le debo a Antonio Lazcano haber dado con el texto de Ismael Ledesma-Mateos, De Balderas a la Casa del Lago la institucionalización de la biología en México, México, Universidad Autónoma de la Ciudad de México, 2007.
5 Hauriou, M. “Aux Sources du droit. Le pouvoir, l’ordre et la liberté”. Suplemento:Archambault, P.; Aigrain, R., y Schérer, M.“Les Idées et les Livres”, Cahiers de la Nouvelle Journée 33, Imprenta Andreé Bruilliard, Librería Bloud y Gay, Saint-Dizier, Haute-Marne, París, 1933, pp. 102, 117.
6 Hauriou, M. Précis de droit administratif, contenant le droit public et le droit administratif, 2.a ed., L. Larose y Forcel, París, 1893, pp. 227–28, 429.
7 Fernández Ruiz, J. Derecho administrativo, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas-McGraw-Hill, 1997, pp. 47.
8 Ver, por ejemplo: Romano, S. L’ordinamento giuridico, Sansoni, Firenze, 1967).
9 González Oropeza, M. Antecedentes jurídicos de la autonomía universitaria en México, Universidad Nacional Autónoma de México, Coordinación de Humanidades, Centro de Estudios sobre la Universidad, México, 1979. González Oropeza, M. Génesis de la Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de México, UNAM, Centro de Documentación Legislativa Universitaria, México, 1980. Marsiske Schulte, R. “Historia de la autonomía universitaria en América Latina”, Perfiles educativos 26, núm. 105–106, enero de 2004, pp. 160–67.